LA FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS LEYES
La ley formal es un acto federal complejo, porque intervienen las dos Cámaras del poder legislativo y el poder ejecutivo. Se compone de tres etapas:
- Sanción: el poder legislativo sanciona
- Promulgación: el poder ejecutivo promulga
- Publicación: el poder ejecutivo manda a publicar
LA INICIATIVA LEGISLATIVA
Artículo 77.- Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución.
Pueden presentar proyectos de Ley:
- Legisladores;
- Presidente de la Nación;
- Los ciudadanos, mediante un mecanismo específico.
Proyectos de Ley del Presidente de la Nación
En el ejercicio de su rol de colegislador, el presidente remite sus proyectos de ley con un mensaje: los fundamentos en que explica las motivaciones y conveniencias para la nación del dictado de las normas que impulsa.
El presidente presenta la Ley de Presupuesto en la Cámara de Diputados.
Proyectos de Ley de los ciudadanos: Iniciativa Popular
Artículo 39- Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses.
El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa.
No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.
Cualquier ciudadano puede presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados, con excepción de aquellos referidos a:
- Reforma Constitucional;
- Tratados Internacionales;
- Tributos;
- Presupuesto;
- Materia Penal.
El Congreso debe darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses, lo que constituye una excepción al principio según el cual las Cámaras no están obligadas a tratar todos los proyectos de ley que se presentan.
Según su reglamentación legal, la iniciativa requiere la adhesión de un número de ciudadanos no inferior al uno y medio por ciento del padrón electoral utilizado para la última elección de diputados nacionales y debe representar por lo menos a seis distritos electorales.
Proyectos de Ley de los Diputados
Le corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados la iniciativa de las leyes sobre:
- Contribuciones y reclutamiento de tropas (artículo 52);
- Iniciar el proyecto de ley de convocatoria para someter a consulta popular un determinado proyecto legislativo (artículo 40);
- Tratar en primer término los proyectos que emanan del derecho de iniciativa ejercido por los ciudadanos en los términos del artículo 39 y normas reglamentarias;
- Ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al Jefe de Gabinete de Ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema (artículo 53).
Proyectos de Ley de los Senadores
El Senado de la Nación es Cámara de origen para los proyectos de:
- Ley convenio que «sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos»;
- Proyectos que provean lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (artículo 75, inciso 19).
- El Senado mantiene además la competencia privativa de «juzgar en juicio político a los acusados por la Cámara de Diputados»; de autorizar al presidente de la Nación para que declare el estado de sitio en uno o varios puntos de la República en caso de ataque exterior (conforme a los artículos 61 y 99, inciso 16) y de prestar acuerdos (artículo 99, incisos 4, 7 y 13.
MAYORÍAS NECESARIAS
Dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara
- Declaración de la necesidad de la reforma constitucional (artículo 30)
- Otorgamiento de jerarquía constitucional a tratados de derechos humanos (artículo 75, inciso 22).
Mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara
- Sancionar los proyectos de ley reglamentarios de la iniciativa popular y de la consulta popular;
- Ley convenio sobre coparticipación federal de impuestos (artículo 75, inciso 2.º);
- Leyes que modifican ese régimen (artículo 75, inciso 3.º);
- Aprobación y denuncia de los tratados internacionales (en el caso de la aprobación, si son tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación debe declarar —además y con la misma mayoría agravada— la conveniencia de la aprobación del tratado, artículo 75, inciso 22);
- Leyes que modifican el régimen electoral y de partidos políticos (artículo 77);
- Ley de creación y funcionamiento de la Auditoría General de la Nación (artículo 85);
- Ley que regula la intervención del Congreso en el control de los decretos de necesidad y urgencia (artículo 99, inciso 3.º);
- ley que regula las atribuciones del Consejo de la Magistratura (artículo 114).
- Delegación a comisión prevista en el artículo 79;
- Remoción del jefe de Gabinete, y la mayoría absoluta de cualquiera de las Cámaras para interpelarlo (artículo 101).
Dos terceras partes de los miembros presentes en cada Cámara
- Remover al Defensor del Pueblo (artículo 86);
- Para sustanciar y acusar en proceso de juicio político (artículo 53);
- Para dictar el fallo condenatorio de este (artículo 59),
- Para otorgar el acuerdo a los ministros de la Corte Suprema (artículo 99, inciso 4.º);
- Para el desafuero de sus miembros (artículo 70).
La expresión de voluntad del Congreso se perfecciona cuando ambas Cámaras han expresado su voluntad en la forma precisada en cada caso.
EL TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY EN CADA CÁMARA
Artículo 78.- Aprobado un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también obtiene su aprobación, lo promulga como ley.
Un proyecto de ley pierde estado parlamentario por no haber completado su ciclo de tratamiento, que idealmente finaliza con la sanción, en el tiempo previsto por la ley.
Artículo 79.- Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en general, puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La Cámara podrá, con igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el trámite ordinario.
Cumplidos los requisitos de presentación que exigen los reglamentos de las Cámaras, se anuncian en la sesión los proyectos de los legisladores y pasan a la comisión respectiva, mientras que los proyectos presentados por el presidente y los devueltos por la otra Cámara son anunciados por la secretaría de la Cámara en cuestión, antes de pasar a la comisión que conocerá. Mediante este anuncio los proyectos adquieren estado parlamentario.
Los proyectos pueden ser asignados a más de una comisión. Para funcionar, cada comisión necesita de la presencia de la mayoría de sus miembros. Después de considerar un asunto y convenir en los puntos de su dictamen, se designa al miembro a cargo de la redacción del informe y fundamentos del despacho acordado; será el que lo sostendrá en el recinto. Si no hay unanimidad de los integrantes de la comisión, la minoría podrá exponer su dictamen en el recinto.
El trámite ordinario —tratamiento en el plenario— sigue predominando ampliamente en la práctica del Congreso. La segunda opción para el debate y la aprobación en particular de cada uno de los artículos es la delegación en comisión, que constituye un procedimiento especial optativo.
Finalmente, concluido el debate, ya sea por el procedimiento ordinario o por delegación a comisión, ambos reglamentos prevén que con la resolución del último artículo (de no haber moción de reconsideración) queda terminada toda discusión al respecto.
En tales condiciones, si la resolución aprueba totalmente un proyecto remitido por la otra Cámara, se comunica al Poder Ejecutivo y a la Cámara de origen. Si se votan adiciones o correcciones en la revisora, se tendrá en cuenta si fueron hechas por mayoría absoluta o dos tercios de los presentes para que el proyecto de ley vuelva a la Cámara de origen; esta puede aprobar o desechar la totalidad de dichas adiciones o correcciones, o aprobar algunas y desechar otras, no pudiendo en ningún caso introducir otras modificaciones que las realizadas por la Cámara revisora. Huelga decir que prevalecerá el proyecto de la Cámara de origen si lo dispone por dos tercios.
Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes.
La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.
El caso del rechazo total por la Cámara revisora recibe una solución previsible: «Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año.
Tampoco permite el artículo que una vez iniciado el trámite por una Cámara, esta «se arrepienta» y deseche su proyecto modificado: «Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora».
En última instancia prevalece la voluntad de la Cámara de origen, que ostenta el privilegio de que «el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes.
Artículo 81.- Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año.
Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.
Artículo 82.- La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.
LA CONSULTA POPULAR COMO FORMA ALTERNATIVA DE SANCIÓN Y PROMULGACIÓN DE LA LEY
En la etapa de sanción, el Congreso puede decidir someter a consulta popular un proyecto de ley:
Artículo 40- El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automática.
El Congreso o el Presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio.
El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular.
Consolida la democracia semidirecta que la convención diseñó en 1994.
Mientras que la iniciativa popular permite a los ciudadanos presentar proyectos y así intervenir en la etapa de iniciativa de las leyes, la consulta popular de un proyecto, cuando es aprobado, posibilita la participación de la sociedad en la sanción y posterior promulgación automática.
EL PODER PRESIDENCIAL DE VETO
Artículo 80.- Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.
El proyecto se convertirá en ley si es aprobado expresamente por el Poder Ejecutivo, pero también ocurrirá tácitamente si transcurre el plazo de diez días hábiles administrativos que contempla el artículo 80 sin que el Ejecutivo devuelva al Congreso el proyecto sancionado con objeciones.
Pero si el presidente ejerce su poder de veto, esto es, si el Poder Ejecutivo mediante un decreto y sus fundamentos comunica al Congreso las objeciones que realiza a la sanción de un proyecto de ley, se inicia el procedimiento previsto en los artículos 80 y 83.
Artículo 83.- Desechado en todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen; ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales, por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año.
En cuanto a las limitaciones del poder de veto, el nuevo artículo 40 de la Constitución nacional prevé que la ley de convocatoria a consulta popular de un proyecto de ley no puede ser vetada, y que de ser aprobado por el pueblo de la Nación será automáticamente promulgado, de manera que se obvia el trámite ordinario de discusión y votación en el Congreso. Debe repararse entonces la doble prohibición del veto presidencial en este artículo: tanto para la ley que convoca a consulta popular, como para la ley sancionada por el pueblo, cuya promulgación automática excluye esa posibilidad.
El veto total por el Ejecutivo de un proyecto sancionado por ambas Cámaras no impide que se repita su presentación en las sesiones del mismo año legislativo.
LA PROMULGACIÓN DE LA LEY
Artículo 84.- En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula: el Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso, …, decretan, o sancionan con fuerza de ley.
Este artículo debe analizarse a la luz de lo expresado en torno al artículo 80, que establece las posibilidades de promulgación tácita y parcial, de modo que solo recordaré que la promulgación es un acto esencial que se perfecciona cuando el Ejecutivo presta expresamente su aprobación (en ese caso, el decreto es refrendado por el ministro del ramo y, después de la reforma, también por el jefe de Gabinete); o lo hace implícitamente cuando no veta el proyecto de ley sancionado, dentro del término de diez días hábiles.
La promulgación puede ser total o parcial. La promulgación parcial es acompañada del veto parcial. Como principio, esto está prohibido; sin embargo, si hay partes no observadas que tienen autonomía normativa podrán ser promulgadas, en tanto y en cuanto su aprobación parcial no altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia.
LA PUBLICACIÓN DE LA LEY
Antes de la reforma, la publicación ya era exigida (aunque no de forma expresa) no solamente por el principio de publicidad de los actos de gobierno, que exige dar noticia pública de la ley, sino también por el hecho de que es imperativa su publicación para que el Poder Ejecutivo la ejecute y la haga cumplir en consonancia con el artículo 19.
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