FEDERALISMO

La constitución argentina de 1853-1860 acoge la forma federal de Estado. Ella importa una relación entre el poder y el territorio, en cuanto el poder se descentraliza políticamente con base física, geográfica o territorial.

FEDERALISMO ARGENTINO

Nuestro federalismo no fue una creación repentina y meramente racional del poder constituyente, sino todo lo contrario:

1. Las ciudades que los españoles colonizaron fueron extendiendo sus zonas de influencia y prepararon las futuras regiones territoriales que conformaron a las provincias.
2. Los órganos de gobierno locales proporcionaron al futuro federalismo una base municipal.
3. Desde la Revolución de Mayo se perfilaron los dos sectores de opinión: el unitario y el
   federal.

SUPREMACÍA DEL DERECHO FEDERAL

La totalidad de las normas y actos provinciales se subordinan a:

1. La constitución federal y los instrumentos internacionales que por el artículo 75 inc. 22 tienen jerarquía constitucional;
2. Los demás tratados internacionales que por el artículo 75 inc. 22 tienen rango superior a las
   leyes;
3. Las leyes del Congreso federal;
4. Toda norma o acto emanado del gobierno federal.

RELACIONES DE LA ESTRUCTURA FEDERAL

1. La subordinación: La relación de subordinación implica que se subordina el “orden jurídico” provincial al “orden jurídico” federal.
2. La participación: Implica reconocer la colaboración de las provincias  en  la  formación  de  decisiones  del  gobierno  federal.  Nuestra  constitución  la institucionaliza componiendo dentro del gobierno federal al órgano Congreso con una cámara de senadores, cuyos miembros representan a las provincias.
3. La coordinación: La relación de coordinación delimita las competencias propias del Estado federal y de las provincias.

REPARTO DE COMPETENCIAS

El artículo 121 establece que: “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta constitución al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.

1. Las provincias conservan todos los poderes que tenían antes y con la misma extensión;
2. Los actos provinciales no pueden ser invalidados sino cuando:
   • La constitución concede al gobierno federal un poder exclusivo en términos expresos;
   • El ejercicio de idénticos poderes ha sido prohibido a las provincias;
   • Hay incompatibilidad absoluta y directa en el ejercicio de los mismos por parte de las provincias.

En el reparto de competencias, suele hacerse distinción entre:

1. Competencias exclusivas del Estado federal
2. Competencias exclusivas de las provincias;
3. Competencias concurrentes;
4. Competencias excepcionales del Estado Federal y de las provincias;
5. Competencias compartidas por el Estado federal y las provincias.

LAS PROVINCIAS

Las provincias son las unidades políticas que componen nuestra federación. Las provincias no son soberanas, pero son autónomas. Son preexistentes al Estado federal. Pero solamente las catorce que existían a la fecha de ejercerse el poder constituyente originario (1853-1860) y que dieron origen a la federación en esa etapa.

LAS NUEVAS PROVINCIAS

El Estado federal puede crecer por adición, aunque no puede disminuir por sustracción. Quiere decir que si ninguna provincia puede segregarse, pueden en cambio incorporarse otras nuevas.

Expresamente, el artículo 13 y el artículo 75 inc. 15 contemplan uno de los supuestos más comunes, y el único hasta ahora configurado: mediante creación por el Congreso, que provincializa territorios nacionales. El crecimiento que así se produce es institucional, en el sentido de que un territorio que no era provincia pasa a serlo, sumando un Estado más a la federación; pero no es territorial, porque la nueva provincia no agrega un mayor espacio geográfico al Estado federal.

El artículo 13 prevé que, mediante consentimiento del Congreso federal y de la legislatura de las provincias interesadas, puede erigirse una provincia en el territorio de otra u otras, o de varias formarse una sola.

Cuando la constitución así lo establece nos asalta la duda de si esa autorización es susceptible de funcionar respecto de las provincias preexistentes al Estado federal. Creemos que no, porque las catorce provincias históricamente anteriores no pueden desaparecer, y de un modo más o menos intenso desaparecían como unidades políticas si se fusionaran con otra, o si dentro de su territorio se formara una nueva. Por ende, pensamos que la habilitación que en la cláusula citada contiene el artículo 13 sólo tiene virtualidad de aplicación respecto de las nuevas provincias creadas con posterioridad a 1853-1860.

La incorporación por pacto funcionaría en el caso de que Estados soberanos que no forman parte del nuestro, quisieran adicionarse a él como provincias. Y allí sí  crecería  la  federación territorialmente,  y  no  sólo  institucionalmente.  Tal  hipótesis,  manejada  en  el constitucionalismo norteamericano, no ha tenido vigencia en el nuestro, fuera del caso excepcional de la provincia de Buenos Aires, en 1860.

LÍMITES Y CONFLICTOS INTERPROVINCIALES

Los límites interprovinciales son “fijados” por el Congreso (artículo 75 inc. 15). No obstante, la práctica constitucional argentina ha conocido el sistema de arbitraje en algunas ocasiones.

Los conflictos interprovinciales están previstos expresamente en el artículo 127; en él se
prohíbe a las provincias declararse o hacerse la guerra entre sí, y se ordena que sus quejas deben
ser sometidas a la Corte Suprema y “dirimidas” por ella. Las hostilidades de hecho son actos  de guerra civil, que el citado artículo califica de sedición o asonada, obligando al gobierno federal a sofocar o reprimir conforme a la ley.

Las quejas interprovinciales se han de radicar ante la Corte en forma de demanda. Son causas de competencia originaria y exclusiva de dicho tribunal, según los arts. 116 y 117.

EXTRATERRITORIALIDAD

Los actos públicos y procedimientos judiciales de una provincia gozan de entera fe en las demás, y el Congreso puede determinar cuál será la fuerza probatoria de esos actos y procedimientos, y los efectos legales que producirán, según consigna el artículo 7º.

El artículo 8º prescribe que los ciudadanos de cada provincia gozan de todos los derechos, privilegios e inmunidades inherentes al título de ciudadano en las demás.

Esto no significa que el ciudadano de una provincia pueda pretender en otras las mismas prerrogativas, ventajas y obligaciones que dependen de la constitución de la provincia a que pertenece, sino que los derechos que una provincia otorga a sus ciudadanos han de ser la medida de los derechos que en su jurisdicción reconozca a los ciudadanos de otras provincias.

La extradición de criminales es de obligación recíproca entre todas las provincias, y por surgir directamente del artículo 8º de la constitución no está sujeta a reciprocidad.

UNIDAD E INTEGRIDAD

La unidad territorial significa que, no obstante la pluralidad de provincias, el territorio del Estado federal es uno solo. Por otra parte, el principio de que las provincias no pueden desmembrarse asegura también la unidad territorial del Estado federal mediante la integración pluralista de las provincias, en tanto los arts. 3º y 13 impiden al gobierno federal alterar el elemento territorial de las mismas sin consentimiento de sus legislaturas.

En las relaciones interprovinciales y de las provincias con el Estado federal, la unidad territorial queda resguardada mediante la prohibición constitucional de las aduanas interiores y de los derechos de tránsito. Los arts. 10 a 12 liberan el tráfico territorial interprovincial, sea terrestre o por agua, y también ahora por aire.

La integridad de las provincias exige una triple distinción:

1. Las provincias no han delegado al Estado federal el dominio de sus bienes, sean éstos públicos o privados
2. Es de competencia provincial la legislación sobre uso y goce de dichos bienes
3. El dominio de las provincias sobre sus bienes no coincide con la jurisdicción; puede haber dominio sin jurisdicción, y así en materia de ríos las provincias tienen el dominio de los que corren por su territorio, sin perjuicio de la jurisdicción federal del Congreso con respecto a la navegación y al comercio interprovincial.

El artículo 124 reconoce a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.

RÉGIMEN MUNICIPAL

El artículo 123 establece que “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.

Ahora se consigna expresamente el aseguramiento de la autonomía municipal, conforme al alcance y contenido que en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero debe prever la constitución de cada provincia.

REGIONALIZACIÓN

Su admisión expresa en la reforma de 1994

El texto del artículo 124 dice que: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines…”.

No puede dudarse de que la competencia para crear regiones está atribuida a las provincias pero al solo fin del desarrollo económico y social. Al crear regiones, las provincias pueden establecer órganos con facultades propias. No obstante, estos órganos no son niveles de decisión política; acaso asambleas de gobernadores, comités de ministros, secretarías técnicas.

Creada una región, y asignados sus objetivos y sus políticas, la ejecución del plan es competencia de cada provincia integrante de la región.

LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES

El artículo 129 establece que:

“La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.

Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea la capital de la Nación.

En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones.”

Si  procuramos  sintéticamente  interpretar  en  armonía  la  conjunción  de  un  régimen  de
autonomía en la ciudad de Buenos Aires con su status de capital federal, podemos sugerir que:

1. El territorio de la ciudad no está ya federalizado totalmente, sino sujeto a jurisdicción
   federal únicamente en lo que se refiere y vincula a los intereses que en ese territorio inviste el Estado federal, en razón de residir allí el gobierno federal y de estar situada la capital federal
2. La jurisdicción federal es, entonces, parcial, y de naturaleza o sentido institucional y
   competencial, pero no territorial o geográfico, porque el territorio no es federal ni se federaliza.

No alcanza la categoría de provincia, pero el citado artículo 129 le depara un régimen autonómico que, de alguna manera, podemos ubicar entre medio del tradicional de las provincias y el propio de la autonomía municipal en jurisdicción provincial.

LA INTERVENCIÓN FEDERAL

La garantía federal significa que el Estado federal asegura, protege y vigila la integridad, la autonomía y la subsistencia de las provincias, dentro de la unidad coherente de la federación a que pertenecen. La propia intervención federal es el recurso extremo y el remedio tal vez más duro que se depara como garantía federal.

El artículo 5º declara que el gobierno federal garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones  bajo  las  precisas  condiciones  que  consigna:

• Adecuación  de  la  constitución provincial a la forma representativa republicana, y a los principios, declaraciones y garantías de la constitución federal;
• Aseguramiento de la administración de justicia, del régimen municipal y de la educación primaria por parte de las provincias.

TIPOS DE INTERVENCIÓN

El artículo 6º regula la llamada intervención federal. Ciertos dislocamientos o peligros que
perturban o amenazan la integración armónica de las provincias en la federación, dan lugar a la
intervención federal con miras a conservar, defender o restaurar dicha integración. Y ello tanto en resguardo de la federación “in totum”, cuanto de la provincia que sufre distorsión en la unidad federativa.

El “gobierno federal” interviene:

1. Por sí solo: para garantizar la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones
   exteriores;
2. A requisición de las autoridades constituidas: para sostenerlas o restablecerlas, si hubieran sido depuestas por sedición o por invasión de otra provincia.

El panorama que ofrece el funcionamiento de la intervención federal puede trabajarse
así:

1. Se ha ejemplarizado la costumbre que habilita a intervenir “la” provincia (en vez de “en”
   la provincia) y a deponer a las autoridades locales, en sus tres poderes o en algunos,  con  reemplazo  de  las  mismas autoridades por el comisionado federal;
2. Se ha ejemplarizado la interpretación que permite intervenir a causa de conflictos de poderes locales, y para asegurar el derecho al sufragio;
3. Se observa que la intervención requerida por la autoridad provincial se ha usado, en vez de para sostenerla o restablecerla, para reemplazarla.

EL ACTO DE INTERVENCIÓN

Es competencia del Congreso disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. El artículo 99 inc. 20 establece que corresponde al presidente de la república decretar la intervención federal en caso de receso del Congreso, y que debe convocarlo simultáneamente para su tratamiento.

La intervención federal es una medida de excepción y, como tal, ha de interpretársela con
carácter restrictivo. La prudencia del órgano interviniente se ha de extremar al máximo. Su
decisión, pese a ser política, debe quedar, a nuestro criterio, sujeta a revisión judicial de
constitucionalidad si concurre causa judiciable donde se impugna la intervención. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema tiene resuelto, desde el famoso caso “Cullen c/Llerena”, de 1893, que el acto de intervención constituye una cuestión política no judiciable y que, por ende, no puede discutirse judicialmente la inconstitucionalidad o invalidez de dicho acto.

EL INTERVENTOR

El interventor es un funcionario federal, que representa al gobierno federal y actúa como delegado o comisionado del presidente de la república. Su marco de atribuciones depende del acto concreto de intervención, de la finalidad y alcance que le ha asignado el órgano que la dispuso, y de las instrucciones precisas que se impar-tan al interventor por el poder ejecutivo.

Cuando abarca al ejecutivo, el gobernador cesa en su cargo y es reemplazado por el interventor. Cuando abarca a la legislatura, ésta se disuelve. Cuando abarca al poder judicial, el interventor no suplanta a la totalidad de jueces y tribunales provinciales ni ejerce sus funciones, sino
que se limita a reorganizar la administración de justicia, a remover jueces y a designar otros nuevos.

DEBILIDADES DEL FEDERALISMO

Nuestro régimen federal ha transcurrido por la dinámica propia de casi todos los federalismos. Esa dinámica no significa sólo movimiento y transformación, sino a veces también perturbación y crisis, llegando en algunos casos a violación de la constitución. Se habla, en esos supuestos, de desfederalización.

En el derecho constitucional argentino, múltiples factores acusan una centralización:

1. la práctica de las intervenciones federales;
2. el régimen impositivo muy concentrado en el gobierno federal;
3. las crisis económicas.

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