APROXIMACIÓN DEL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Las funciones del Estado son:
- Funciones administrativas / derecho administrativo;
- Funciones legislativas / derecho parlamentario;
- Funciones judiciales / derecho judicial.
El derecho administrativo tiene por objeto el estudio de las funciones administrativas y cabe remarcar, además, que el Poder Ejecutivo siempre ejerce funciones estatales de este carácter. De modo que es necesario asociar derecho administrativo, funciones administrativas y Poder Ejecutivo como conceptos casi inseparables.
Las funciones estatales
Este concepto está centrado en el contenido material de las funciones estatales de modo que no se pregunta sobre el sujeto titular o responsable del ejercicio de las funciones, sino solo sobre el objeto o contenido. Es más, el sujeto es absolutamente irrelevante en el desarrollo de esta tesis. Dicho con más claridad no interesa si interviene el Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, sino solo el contenido material de las funciones a analizar (objeto).
En este contexto, es posible discernir materialmente entre las funciones estatales de legislación, administración y jurisdicción.
- Funciones Legislativas: consisten en el dictado de normas de carácter general, abstracto y obligatorio con el objeto de reconocer y garantizar derechos y ordenar y regular las conductas de las personas. Es decir, el ejercicio del poder regulatorio (reglas jurídicas).
- Funciones Judiciales: consisten en resolver conflictos entre partes. Juzgar supone definir controversias con fuerza de verdad legal, es decir, de modo concluyente y por aplicación de los principios y reglas jurídicas. El Poder Judicial juzga habitualmente y los otros poderes solo lo hacen en casos excepcionales (así, el Poder Ejecutivo por medio de los tribunales administrativos y el Poder Legislativo en el caso del juicio político).
- Funciones Administrativas: son el conjunto de actividades que satisfacen de modo directo, concreto y particular los intereses colectivos y, a su vez, las otras actividades que no estén comprendidas en los conceptos objetivos de funciones legislativas y judiciales.
Finalmente, cabe aclarar que, en razón del criterio objetivo, el Poder Ejecutivo ejerce funciones materialmente legislativas cuando dicta reglamentos y, a su vez, funciones jurisdiccionales por medio de los tribunales administrativos (el Tribunal Fiscal de la Nación y los entes de regulación de los servicios públicos, entre otros). A su vez, el Poder Legislativo ejerce potestades materiales administrativas cuando aplica las leyes en su ámbito interno, y materiales judiciales en el proceso del juicio político. Por último, el Poder Judicial desarrolla facultades materialmente legislativas al dictar acordadas, y administrativas cuando ejecuta su presupuesto en su propio espacio.
De modo que en el ámbito de cada uno de los poderes coexisten potestades materialmente distintas y, consecuentemente, diversos marcos jurídicos.
El criterio en el derecho positivo
La Constitución Nacional deslinda las competencias entre los tres poderes estatales y el Ministerio Público. Así, el texto constitucional nos permite concluir que, en principio, los poderes estatales ejercen funciones materialmente administrativas, legislativas y judiciales, con preeminencia de las potestades materiales propias y originarias.
- La Ley de Procedimientos Administrativos (LPA) establece que “las normas de procedimiento que se aplicarán ante la Administración Pública nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley”. En este marco, el legislador optó por el criterio subjetivo porque, de acuerdo con el texto normativo, en el ámbito del Poder Ejecutivo debemos aplicar las normas de procedimiento administrativo (derecho administrativo), sin distinguir materialmente entre las funciones que ejerce dicho poder. En tal sentido, las funciones ejecutivas, legislativas y jurisdiccionales del Poder Ejecutivo están reguladas por la LPA y su decreto reglamentario, es decir, por el derecho administrativo.
- En cuanto a las contrataciones del Estado, el decreto delegado 1023/2001 (régimen general de las contrataciones estatales) dice en su art. 39 que los Poderes Legislativo y Judicial y el Ministerio Público dictarán las respectivas reglamentaciones en términos complementarios (detalles y pormenores) del decreto delegado. Así, el marco jurídico de las contrataciones estatales comprende a los tres poderes del Estado y sigue, consecuentemente, el criterio objetivo.
- Por último, el empleo público en el ámbito del Poder Ejecutivo está regulado por la ley 25.164 (Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional) y por su decreto reglamentario. La ley excluye expresamente de su campo de aplicación al personal de los Poderes Legislativo y Judicial, siguiendo de tal modo el criterio subjetivo.
EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
El derecho administrativo es parte del derecho público, pero autónomo de las otras ramas del derecho; es decir, un conocimiento jurídico con principios propios y reglas específicas.
El derecho administrativo reconoce ciertos privilegios a favor del Estado ya que este persigue el interés colectivo. Entre otros privilegios, vale recordar, el marco jurídico de los bienes del dominio público, los caracteres del acto administrativo, las prerrogativas contractuales y las ventajas procesales.
Asimismo, el modelo establece restricciones especiales y controles sobre el Estado. Además, las reglas establecen mandatos más rígidos, estrictos y sustanciales que en el derecho privado. Finalmente, el modelo incorporó técnicas de control sobre el cumplimiento del ordenamiento jurídico de derecho administrativo por el Estado.
Este modelo integrado por privilegios en ciertos aspectos y restricciones y controles en otros, solo alcanza al Estado y no al resto de las personas, salvo excepciones. Así, pues, este sistema jurídico propio es razonable porque el Estado satisface y reconoce derechos, y más en el marco de un Estado social y democrático.
El derecho administrativo también comprende el conjunto de derechos y garantías a favor de las personas en sus relaciones jurídicas con el Estado.
El derecho administrativo es un conjunto de principios, directrices, reglas, instituciones y técnicas, articulados de modo coherente y sistemático. El derecho administrativo es el marco jurídico de las funciones administrativas del Estado, es decir, el conjunto de principios, directrices y reglas que regulan tales funciones estatales.
Las funciones estatales administrativas, es el conjunto de potestades estatales que ejerce el Poder Ejecutivo de contenido materialmente ejecutivo, legislativo y judicial. El estudio de las funciones administrativas comprende su contenido; al titular de estas, es decir al Poder Ejecutivo; y a los destinatarios, esto es, las personas titulares de los derechos en el marco de sus relaciones con el Estado. Por ello, ya hemos dicho que el derecho administrativo comprende los diversos aspectos de las funciones administrativas, a saber: el núcleo conceptual (funciones administrativas), el titular y su organización (el Estado) y el destinatario (las personas titulares de derechos e intereses).
El derecho administrativo regula todas las actividades del Poder Ejecutivo y, en definitiva y más allá de las diversas interpretaciones plausibles, el punto conflictivo es el ámbito materialmente administrativo de los Poderes Legislativo y Judicial. Sin embargo, este conflicto se desvanece en parte a partir del dictado de reglas específicas por los respectivos poderes, sin perjuicio de las indeterminaciones o lagunas subsistentes.
El derecho administrativo tiene por objeto regular las conductas estatales, pero sus principales destinatarios son las personas. El derecho administrativo concretamente comprende:
- Las regulaciones sobre el propio Poder Ejecutivo (organización, procedimiento y bienes);
- Las regulaciones sectoriales con fuerte intervención estatal (salud, educación);
- Las regulaciones de las situaciones jurídicas entre personas y el Estado.
El derecho administrativo debe construirse y estudiarse desde otro pilar más firme y estable, es decir, el derecho constitucional.
El derecho administrativo es técnicamente un conjunto de principios, directrices y reglas cuyo objeto es resolver conflictos entre derechos con el propósito de conformar el orden social en términos justos e igualitarios.
El derecho administrativo es el subsistema jurídico que regula la resolución de los conflictos entre derechos (derechos vs. derechos) con intervención del Poder Ejecutivo —reconociéndole prerrogativas en su aplicación, así como límites y controles (aspecto formal) — y recomponiendo las desigualdades preexistentes entre los titulares de estos (aspecto sustancial).
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