El Estado es un sujeto de derecho con personalidad jurídica propia, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones y que está integrado por órganos (es decir, personas físicas que son quienes dicen directamente cuál es su voluntad).
LAS COMPETENCIAS ESTATALES
La competencia es la suma de potestades que surge del ordenamiento jurídico, esto es, la aptitud de los poderes públicos para obrar y cumplir así con sus fines.
El principio básico en cualquier Estado democrático de derecho es que el Estado no puede actuar, salvo que la ley lo autorice a hacerlo. Esto surge claramente, según nuestro criterio, del art. 19, CN. A su vez, tratándose de personas físicas, el principio es la libertad y permisión de sus conductas. Es decir, todas las conductas están permitidas salvo aquellas que estuviesen prohibidas. Más simple, cualquiera de nosotros puede hacer cualquier cosa, salvo que esté prohibido.
Por el contrario, el Estado no puede hacer ni actuar, sino solo aquello que le esté permitido. Aquí, entonces, el principio es la prohibición y las excepciones son las permisiones. Este último postulado de permisiones es el concepto de competencias estatales.
En síntesis, el criterio en el Estado democrático de derecho es el siguiente:
- El Estado no puede obrar (principio prohibitivo);
- Pero sí puede hacerlo cuando existe autorización normativa en tal sentido (excepciones de permisión).
Las competencias expresas
En este carril cabe afirmar que el Poder Ejecutivo es competente cuando así surge del texto normativo (literalidad). Sin embargo, es obvio que las normas no pueden prever expresamente todas las competencias del presidente y sus órganos inferiores que resulten necesarias para el cumplimiento de sus objetivos o fines; por ello, es necesario repensar otros criterios de reconocimiento de competencias.
Las competencias implícitas
La norma reconoce y el órgano estatal recibe, no solo las facultades textuales sino también aquellas otras que surgen de modo implícito del bloque de legalidad, sin que este las mencione (potestades implícitas).
La Corte dijo reiteradamente que “el vetusto principio de que en derecho administrativo la competencia es la excepción y la incompetencia la regla, y que por tanto toda competencia debe estar conferida por norma expresa… ha sido superado por el progreso de la ciencia jurídica y los requerimientos de una realidad día a día más compleja que exige un mayor y más calificado despliegue de actividad administrativa. El reconocimiento de competencias implícitamente atribuidas a los órganos administrativos cuenta con importantes precedentes jurisprudenciales”. En particular, en el caso “Font” (1962) el tribunal afirmó que “la omisión del legislador no priva… al Estado del ejercicio de las atribuciones que inviste y que le han sido conferidas con vistas al resguardo de las garantías constitucionales y la protección y promoción del bien común”.
Las competencias implícitas son:
- Las potestades implícitas son aquellas necesarias para el ejercicio de las facultades expresas;
- Las potestades implícitas son el conjunto de competencias que resulten necesarias e incluso convenientes en el marco de las facultades explícitas;
- Las potestades implícitas son las que se deducen de modo racional y en términos sistemáticos o finalistas de las normas.
LOS TIPOS DE COMPETENCIA
La competencia, concepto que ya hemos analizado, puede clasificarse en razón de los siguientes criterios:
- Materia
- Territorio
- Tiempo
- Grado
Estos conceptos son jurídicamente relevantes ya que las nulidades de los actos estatales (igual que cualquier otro decisorio del Estado) difiere si el vicio del elemento competencia recae sobre la materia, el territorio, el tiempo o, en su caso, el grado.
Así, el art. 14 de la Ley de Procedimientos Administrativos (ley 19.549) dice que el acto administrativo es nulo de nulidad absoluta e insanable cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, el territorio, el tiempo o el grado, salvo en este último supuesto si la delegación o sustitución estuvieren permitidas. Por su parte, el art. 19 del mismo texto normativo agrega, en igual sentido, que el acto administrativo anulable puede ser saneado mediante ratificación por el órgano superior cuando el acto hubiere sido dictado con incompetencia en razón del grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fuesen procedentes.
La competencia en razón de la materia es un criterio cuyo contorno depende del contenido de las facultades estatales (sustancia). Por ejemplo, el ministro del Interior es competente en razón de la materia, entre otros asuntos, para “entender en las cuestiones institucionales en que estén en juego los derechos y garantías de los habitantes”.
Por su parte, la competencia en virtud del territorio es definida por el ámbito físico (por caso, el Ministro de Salud de la Provincia del Chaco o de Tierra del Fuego es competente para ejecutar políticas públicas de prevención de enfermedades en el ámbito territorial de la provincia). Otro ejemplo, entre tantos, es el de las normas de tránsito o circulación de vehículos que corresponde a un Gobierno u otro en razón del territorio o jurisdicción municipal, provincial o nacional.
La competencia en razón del tiempo es un modo atributivo de facultades por un plazo determinado. Por caso, según el texto constitucional vigente, el Poder Ejecutivo podía nombrar jueces con acuerdo del Senado hasta trescientos sesenta días después de la reforma constitucional de 1994. Luego de ese período, solo es posible designar magistrados con intervención del Consejo de la Magistratura.
La competencia en razón del grado es un criterio cuyo eje distintivo es el nivel jerárquico de los órganos administrativos y no la materia, el territorio ni el tiempo. En otros términos, si comparamos dos órganos estatales puede ocurrir, y ello es habitual, que ambos tengan igual competencia en razón de las materias, el territorio y el tiempo; pero no así respecto del grado jerárquico.
LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS
Cuando dos o más órganos creen que son competentes, entonces, existe un conflicto positivo entre ellos. El otro conflicto plausible ocurre cuando los órganos entienden que no deben conocer sobre el asunto (conflicto negativo).
La Ley de Procedimientos Administrativos (ley 19.549) dice que el Ministro resolverá las siguientes controversias competenciales:
- los conflictos entre los órganos que dependen de él;
- los conflictos entre entes que actúen en el ámbito de su competencia; y
- los conflictos entre órganos y entes que actúen en su esfera de competencias.
Por su parte, el presidente debe resolver los conflictos de competencia entre:
- los ministros; y
- los órganos o entes que actúen en el ámbito de distintos ministerios.
La ley 19.549 (art. 5º) establece, en su primera parte, que “cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declare incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare competente; si este, a su vez, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto”. En este caso, existe un conflicto negativo de competencias, toda vez que los órganos rechazan su intervención en el asunto bajo análisis.
A su vez, la norma regula el modo de resolución de los conflictos positivos de competencias. Veamos: “si dos órganos se considerasen competentes, el último que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión, de oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe resolverla”.
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